El papel de las familias en la gestión sostenible de los residuos

Por:

Andoni Montes Nebreda

17 Mayo 2021

En abril de 2021, el Congreso de los Diputados aprobó la primera Ley de Cambio Climático a nivel estatal, después de que Andalucía, Cataluña e Islas Baleares hicieran lo propio, y tras el compromiso adquirido en la declaración de Emergencia Climática (MITECO, 2020a). Con el foco puesto en las políticas ambientales necesarias para mitigar el cambio climático, transportes y energía, dos de los sectores que más emisiones liberan a la atmósfera, han atraído la mayor parte de la atención de la opinión pública. Sin embargo, otros ámbitos como el del consumo y la generación de residuos quedan frecuentemente en un segundo plano, a pesar de su negativo impacto sobre la biodiversidad o la calidad del suelo y el agua, lo que se traduce en el empeoramiento de las condiciones de vida de las familias.

«Más allá de los sectores del transporte y la energía, que atraen una mayor atención de la opinión pública, existen otros ámbitos como el del consumo y la generación de residuos que, si bien quedan frecuentemente en un segundo plano, tienen un impacto muy negativo sobre la biodiversidad o la calidad del suelo y el agua, lo que se traduce en el empeoramiento de las condiciones de vida de las familias.»

Más allá de la eficacia en términos de sostenibilidad, el efecto redistributivo de las medidas para la transición ecológica se sitúa entre las principales preocupaciones compartidas por las instituciones, ya que es un aspecto determinante para su economía política (Bamberg et al., 2003; Ejelöv & Nilsson, 2020; Comisión Europea, 2020). En otras palabras, a pesar de que determinadas políticas sean un éxito en materia ambiental, su aceptabilidad exige también que sean percibidas como medidas justas por parte de las familias. Hay múltiples ejemplos de decisiones ambientales probadas acertadas, que no pudieron mantenerse en el tiempo y decayeron por falta de apoyo social (Gatto y Montes, 2021), lo que supone un peligro para alcanzar los compromisos climáticos y ambientales asumidos por España a nivel comunitario e internacional. Por este motivo, dedicamos esta entrada a tratar de entender los hábitos de las familias españolas sobre la separación de residuos domésticos y las consecuencias que las medidas para fomentar una mejor recogida de residuos urbanos podrían tener sobre ellas, según el tipo de hogar.

Con motivo de los trabajos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para el Anteproyecto de Ley de Residuos (MITECO, 2020b), que el Gobierno se ha comprometido a remitir a las Cortes Generales en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley de Cambio Climático (Planelles, 8/4/2021);  y el incumplimiento de España de los objetivos de reducción, reutilización y reciclaje denunciado por diversas organizaciones ante la Comisión Europea en febrero de 2021; Laura Gatto (UNIL-IDHEAP) y Andoni Montes (Ituna Center-UPV/EHU e ICEI-UCM) elaboramos el informe “Better policies for urban waste collection. A comparative approach”. Un trabajo, publicado por Fundación Alternativas, en el que examinamos las causas de este incumplimiento y propusimos recomendaciones para mejorar la situación actual, basándonos en experiencias de otros países descentralizados pioneros en materia de gestión de residuos urbanos, como Alemania, Bélgica o Suiza.

«Gatto y Montes (2021) encuentran que la escasa extensión de la recogida separada de la fracción orgánica, la insuficiente apuesta por la reducción de envases y la falta de incentivos lo suficientemente potentes sobre todos los actores de la cadena de valor de los residuos son las principales causas explicativas de las malas cifras (por debajo de países como Italia)»

La escasa extensión de la recogida separada de la fracción orgánica, la insuficiente apuesta por la reducción de envases y la falta de incentivos lo suficientemente potentes sobre todos los actores de la cadena de valor de los residuos son las principales causas explicativas de las malas cifras que, aunque han mejorado desde los años noventa, no lo han hecho con la misma celeridad que, por ejemplo, en Italia, que partía de una situación similar. Entre las posibles soluciones, destacamos, en primer lugar, la mejora de la información y transparencia estadística y económica del sistema que permita una mejor evaluación y control. En segundo lugar, examinamos los sistemas de Pay as You Throw (PAYT, Pagar por Desechar o pago proporcional), según los cuales las familias abonarían una tasa de residuos acorde a la cantidad de residuos generada y de si los separan adecuadamente. En tercer lugar, los sistemas de recogida Puerta a Puerta, que usualmente se combinan con los anteriores esquemas PAYT y sustituyen los tradicionales contenedores por una recogida individualizada para cada hogar. En cuarto lugar, la introducción de sistemas de depósito y retorno (RDD) por el que las familias recibirían una pequeña compensación económica por el retorno de los envases en los puntos de recogida habilitados. Y, por último, un reequilibrio de la responsabilidad entre familias y el resto de actores implicados, en particular la gran distribución. Y es que en la actualidad el éxito del sistema de recogida separada se confía en exceso en la voluntad desinteresada de las familias.

Pero ¿consideran las familias que este es un grave problema? ¿participan en la separación de residuos en el hogar? ¿qué opinión tienen sobre las soluciones propuestas? y, por último, ¿cómo afectarían estas medidas al bienestar de las familias españolas? Para dar respuesta a estas preguntas acudimos a los datos de encuesta provistos por el CIS y el Eurobarómetro de Eurostat. Es importante mencionar que, debido a la antigüedad de los datos disponibles (hasta 2013) y el tamaño muestral de las encuestas (alrededor de 1.500 personas) deben interpretarse con cautela, aunque sí nos permitirán realizar una aproximación.

Las familias están dispuestas a aceptar incentivos económicos, pero son reacias a reducir su nivel de generación de residuos y dan prioridad al reciclaje.

Como señalábamos antes, uno de los principales retos en la transición hacia la economía circular es concienciar del lugar prioritario que ocupa la reducción frente al reciclaje o la valorización en la jerarquía de residuos diseñada por la Comisión Europea (2010). Debido a que el reciclaje ha contado con grandes campañas de sensibilización durante las últimas dos décadas, ha calado entre las familias como solución. Sin embargo, aunque nadie duda de que esto es más deseable que otras alternativas, como el depósito en vertedero, la salida más habitual en España cuando los residuos no se separan (Gatto y Montes, 2021), estos mensajes pueden llevar a un menor esfuerzo en reducción causada por la percepción de que el impacto ambiental del consumo se neutraliza con el reciclaje (Tonglet et al., 2006).

La preferencia por el reciclaje frente a la reducción entre las familias españolas queda patente al preguntarles por sus preferencias respecto a las diferentes alternativas de políticas públicas. Así, solo un 0,4% mencionan entre sus tres respuestas que eliminar el plástico en la producción y venta de productos debería fomentarse para atajar el cambio climático. El 6,3% menciona el fomento de la compra de productos que utilicen materiales ecológicos (economía verde), mientras que las familias apoyan en mucha mayor medida las políticas de fomento de la gestión adecuada de un mayor número de residuos (21,6%). Estos resultados indican que las políticas con más apoyo son las sustitutivas y no las de reducción (más coercitivas), ya que implican una menor renuncia por parte de las familias (Steg et al., 2006; Drews & Van den Bergh, 2015). Del mismo modo que se prefiere sustituir el vehículo tradicional por uno eléctrico que renunciar a conducir un coche particular y utilizar en su lugar el transporte público o la bicicleta; se prefiere reciclar más y mejor sobre reducir.

Entre las medidas que podrían convencerles de separar más, el 84% habla de garantías de que los residuos son realmente reciclados. Esto supone que un mayor nivel de información y transparencia en el proceso de gestión y divulgación de los datos del sistema podría traducirse en mejores resultados. El 74% de encuestados habló de más y mejores infraestructuras en su barrio, como instalar más contenedores, por ejemplo. En tercer lugar, el 70% creía que con incentivos a la separación como el RDD o bonificaciones en la tasa de basuras también le llevaría a separar de forma más frecuente. La opción menos mencionada (36%) es la penalización económica de la no separación, es decir, un esquema similar al sistema PAYT como el vigente en Bélgica o Suiza y que consideramos debería aplicarse de forma obligatoria en todos los municipios españoles antes de 2025 para asegurar el cumplimiento de los objetivos comprometidos (Gatto y Montes, 2021). En general, se observa una preferencia por los incentivos económicos positivos frente a las penalizaciones o las prohibiciones, en línea con la literatura (Steg et al., 2006; Drews & Van den Bergh, 2015).

Por tipo de hogar, en línea con la hipótesis lanzada antes sobre la falta de espacio y la literatura previa (Barr et al., 2003), los hogares unipersonales son los que afirman en mayor medida que un sistema de separación más cómodo en casa sería un buen incentivo para animarse a separar más (64% frente al 60% en los hogares de 3 o más miembros). El hogar unipersonal, que es el que menos separa, es también el que menos apoya los recargos por no hacerlo adecuadamente (27%, frente al 42%, 31% y 30% de hogares de 2, 3 y 4 o más miembros respectivamente). Es también el que menos apoya los incentivos financieros en positivo (55%, frente al 70% en el resto de los hogares). Algo similar ocurre con los desempleados, que se encuentran entre los colectivos que menos apoyan las penalizaciones (32%) y las bonificaciones (66%), lo que podría deberse a que gozan de una situación socioeconómica más desfavorecida. Estos datos son importantes porque los incentivos económicos propuestos impactarían con especial intensidad sobre las familias que menos separan.

«A nivel comunitario, España es, junto a Polonia (70%) el país de la UE donde más eficacia se atribuye a las bonificaciones (¿qué podría convencerte a separar más?). Mientras que Portugal (60%), Bélgica y Alemania (53%) son los países donde más encuestados confían en ser más impelidos por un sistema de penalización si no se separa bien. Es precisamente en estos dos últimos países es donde este tipo de esquemas están más extendidos (PAYT en Bélgica y RDD en Alemania)»

Por último, cuando se les da a elegir entre una tasa fija (20%), una proporcional a la cantidad de fracción mixta generada (39%) o su inclusión vía precios (31%), la segunda es la opción preferida, aunque los jóvenes (35%) y los adultos mayores (36%, 40-54 años) prefieren, por dos puntos porcentuales, la internalización en los precios. Donde la tasa proporcional goza de más popularidad es las grandes ciudades (43%), mientras que entre las familias con más miembros, aun prefiriendo la tasa proporcional (35%), destaca la opción por la tasa fija (25%). Esto puede explicarse porque las familias que residen en hogares de cuatro o más miembros son conscientes de que generan más residuos y serían más afectados por la sustitución del actual sistema de tarifa plana por un sistema de tasa proporcional (PAYT). Lo más importante en este punto es que sí existe una preferencia clara entre las familias por el pago por volumen, mucho más racional en lo que a incentivos se refiere, frente al actual sistema de tarifa plana.

Los hogares unipersonales y parejas sin hijos, los más beneficiados por el nuevo sistema de pago proporcional (PAYT) frente a la actual tarifa plana.

Es evidente que, si las familias más desfavorecidas son las que menos separan sus residuos, van a ser las más afectadas por las políticas tipo PAYT. Por un lado, porque son las que más se van a ver compelidas a cambiar su comportamiento, dado que el incentivo para ellos va a ser proporcionalmente más fuerte que para las familias de renta alta. Y, por otro lado, porque si no lo hacen, van a pagar un incremento mayor en la tarifa de recogida de residuos (en número de familias e intensidad por la cuantía de un esquema PAYT frente al tradicional de tarifa plana), sufriendo una pérdida mayor en términos de bienestar económico.

Hemos realizado una aproximación al precio actual de cada kilogramo de residuo urbano desechado en siete de las principales ciudades españolas. Debido a las limitaciones para acceder a datos de calidad, estos resultados deben ser interpretados con cautela, aunque sí pueden ser útiles para ilustrar las posibles consecuencias, en términos de reparto de los costes de transición desde el actual sistema de tarifa plana hacia un sistema de pago proporcional que, recordemos, es la opción preferida por los encuestados por Eurostat.

Como se desprende del gráfico 8, una reforma del modelo de financiación de la recogida de residuos urbanos neutra en términos recaudatorios beneficiaría a los hogares con menos miembros si se compara con la actual tarifa plana. Esto no es sorprendente, ya que la tarifa plana beneficia a los hogares que más residuos generan, es decir, aquellos en el conviven más miembros. El nuevo precio por kilogramo que se ha calculado para equiparar la recaudación a la del actual modelo, se situaría algo por debajo del precio por kilogramo actualmente abonado por las familias de dos miembros, trasladando costes desde las parejas y aquellos que viven solos hacia las familias con hijos. Debido a que los tipos de hogar beneficiados por la reforma son los que registran a nivel estatal una tasa superior de riesgo de pobreza, y a falta de un estudio más detallado, parece razonable pensar que la reforma tendría efectos progresivos.

Como el presidente francés Enmanuel Macron explicaba hace unos meses en una reflexión sobre el reparto de los costes de la transición ecológica y su economía política que se hizo viral, deben establecerse mecanismos para que las familias más desfavorecidas apoyen y se involucren en este cambio de paradigma en cuanto a la recogida y gestión de residuos. De lo contrario, como ocurriera en Francia con la respuesta a la subida de los impuestos sobre los combustibles o en Gipuzkoa con la guerra de las basuras en contra del puerta a puerta, políticas ambientalmente sostenibles podrían fracasar (Bamberg et al., 2003; Ejelöv & Nilsson, 2020).

Por ello, y siguiendo la preferencia patente en Eurobarómetro de los premios frente a los recargos, a continuación planteamos el mismo ejercicio añadiendo una bonificación del 50% para las familias que siempre separan, con el fin de incrementar la aceptación de la reforma. Al igual que los impuestos sobre las emisiones contaminantes plantean un doble dividendo, para devolver a los ciudadanos parte o la totalidad de la recaudación a través de cheques o la ampliación de las transferencias monetarias de las políticas de protección social, y corregir o suavizar el potencial impacto regresivo de las medidas, lo mismo podría implementarse en los sistemas PAYT.

Así, una bonificación del 50% en la tasa de basuras por separar apenas alteraría la distribución de los costes entre los distintos tipos de familia. La tarifa se incrementaría alrededor de un 3% para los hogares unipersonales, los que menos separan, mientras que los hogares con más de un miembro la verían reducida en alrededor de medio punto porcentual. Esto significa que, obviando los cambios de comportamiento de las familias debido al nuevo sistema de pago proporcional y, considerando que los hogares unipersonales son el tipo de hogar con la tasa de riesgo de pobreza más elevada en España, parece adecuado vincular la devolución al nivel de renta, aumentando la progresividad de la política que, como vemos, de ofrecer una bonificación generalizada podría acarrear potenciales efectos regresivos. De todos modos, y a falta de mejores datos, esta primera aproximación tentativa apunta a que, incluso con mecanismo de devolución, el nuevo sistema sería más progresivo que la tarifa plana actual, además de implementar incentivos ambientales deseables. Si tuviéramos en cuenta el efecto del cambio en el comportamiento del nuevo sistema PAYT, los resultados podrían cambiar en función de la sensibilidad de cada tipo de familia a la reforma.

«Esta entrada ha estudiado las preferencias y actitudes de las familias españolas respecto a las políticas ambientales relacionadas con la gestión de los residuos urbanos, la que es una de las grandes olvidadas cuando se investiga sobre la transición ecológica»

Esta entrada ha tratado de estudiar las preferencias y actitudes de las familias españolas respecto a las políticas ambientales relacionadas con la gestión de los residuos urbanos, la que es una de las grandes olvidadas cuando se investiga sobre la transición ecológica. Aunque los datos del sistema de residuos han mejorado desde los años noventa, se sigue generando demasiada basura y no se han alcanzado los objetivos de reducción y separación comprometidos con la Unión Europea. Según la Directiva Europea de Envases de 2018 el 55% de los mismos deberán ser reutilizados o reciclados en 2025, el 65% en 2035, lo que requerirá de un importante esfuerzo desde el actual 40% que calcula el MITECO. Es indudable que las políticas públicas necesarias para alcanzar dichos objetivos instaurarán un nuevo reparto de los costes del modelo, lo que exigirá un estudio distributivo para asegurar la equidad y su viabilidad política.

Tablas y figuras

Gráfico 1. De la siguiente lista que voy a leerle, ¿podría indicarme los tres temas ambientales que más le preocupan? (Número de menciones entre encuestas realizadas)

Fuente: Barómetro CIS (3159) Noviembre 2016.

Gráfico 2. Si Ud. tuviera que tomar la decisión de a qué dedicar el dinero que en España se destina a inversiones públicas e infraestructuras, ¿podría decirme de 1 a 10, siendo 10 ‘lo más prioritario’ y 1 ‘lo menos’, en qué invertiría Ud. más dinero? Por ejemplo en… (media y desviación típica)

Fuente: Barómetro CIS (3296) Octubre 2020.

Gráfico 3. ¿Con qué frecuencia separa de la basura las botellas, tarros y frascos de vidrio: siempre, a menudo, algunas veces o nunca? (% respuestas)

Fuente: Barómetro CIS (3159) Noviembre 2016.

 

 

Gráfico 4. ¿Separa las siguientes fracciones de residuos, al menos ocasionalmente? (% respuestas afirmativas)     

                                            

Fuente: Eurobarómetro Flash 338. Percepción de los europeos respecto de la gestión de residuos y la eficiencia en el uso de los recursos. (2013)

Gráfico 5. ¿Con qué frecuencia separa de la basura las botellas, tarros y frascos de vidrio: siempre, a menudo, algunas veces o nunca? (% respuestas)

Fuente: Barómetro CIS (3159) Noviembre 2016.

Gráfico 6. ¿Qué podría convencerte a separar más tu basura? (múltiples respuestas son posible)

Fuente: Eurobarómetro Flash 338. Percepción de los europeos respecto de la gestión de residuos y la eficiencia en el uso de los recursos. (2013)

Gráfico 7. Gestionar los residuos de los hogares conlleva un coste. Voy a leer tres posibles vías de financiarlo (hay otros posibles): una tasa fija, una tasa proporcional al volumen desechado o su inclusión en el precio de los productos. Por favor, indica cuál prefieres.

Fuente: Eurobarómetro Flash 338. Percepción de los europeos respecto de la gestión de residuos y la eficiencia en el uso de los recursos. (2013)

Gráfico 8. Precio actual por kilo de basura por ciudades según tamaño de hogar y propuesta con efectos recaudatorios neutros (€)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de INE, Ayto. Madrid y Barcelona, Diputación Foral de Bizkaia y  OCU. Los datos de composición de hogares son del año 2011, salvo para Madrid que dispone de datos para 2019. Los datos del volumen de residuos urbanos son de 2019 para Bilbao, Barcelona y Madrid, para el resto empleamos la media de su CA para 2018. Valores de tasa de residuos para 2021. Se aplica la ponderación de los miembros del hogar de la OECD (1+0,7+0,5+0,5). Madrid y Málaga no cuentan con una tasa de recogida de residuos de los hogares como tal, por lo que propone un precio de 1€/10kg.

Gráfico 9. Tasa de basuras actual y según un PAYT con efecto neutral sobre la recaudación (€)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Eurostat, INE, Ayto. Madrid y Barcelona, Diputación Foral de Bizkaia, OCU. Los datos de composición de hogares son del año 2011, salvo para Madrid que dispone de datos para 2019. Los datos del volumen de residuos urbanos son de 2019 para Bilbao, Barcelona y Madrid, para el resto empleamos la media de su CA para 2018. Valores de tasa de residuos para 2021. Se aplica la ponderación de los miembros del hogar de la OECD (1+0,7+0,5+0,5). Madrid y Málaga no cuentan con una tasa de recogida de residuos de los hogares pura, por lo que propone un precio de 1€/10kg. Las estimaciones son estáticas, no incluyen efectos de la política sobre el comportamiento de las familias.

 

Referencias

Link: https://www.alianzaeditorial.es/libro/ensayo/nuevo-examen-de-la-desigualdad-amartya-sen-9788420629513/

Andoni Montes Nebreda

Ituna Center for Basque Economic Agreement and Fiscal Federalism Studies (UPV/EHU) & Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI-UCM)